ANAC ritiene illegittima la clausola che obbliga alla partecipazione a tutti i lotti: violazione dei principi di concorrenza e accesso al mercato
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha emesso un parere motivato di particolare rilevanza per il settore degli appalti pubblici, dichiarando illegittima la previsione che obbliga i concorrenti a partecipare a tutti i lotti di una gara. La delibera n. 287 del 23 luglio 2025 rappresenta un importante chiarimento sui principi che devono governare la suddivisione in lotti delle procedure di affidamento.
La vicenda trae origine da una gara europea per l'appalto di lavori relativi al Piano di Potenziamento dei Centri per l'Impiego Regionali, suddivisa in tre lotti distinti per un importo complessivo di oltre 2 milioni di euro. Il disciplinare di gara prevedeva espressamente che fosse "obbligatorio partecipare a tutti e tre i lotti, poiché costituiscono un unico lotto funzionale unitario, al fine di non compromettere l'efficacia complessiva dell'opera da realizzare".
ANAC ha rilevato che tale previsione si pone in netto contrasto con la disciplina dell'articolo 58 del decreto legislativo 36/2023, che stabilisce il principio fondamentale della suddivisione in lotti per favorire l'accesso delle microimprese e delle piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici.
Come chiarito dall'Autorità, la ratio pro-concorrenziale della normativa mira a garantire la massima partecipazione possibile alle gare e una più elevata possibilità che le imprese di piccole e medie dimensioni possano risultare aggiudicatarie. Il corretto dimensionamento dell'oggetto dell'appalto costituisce infatti uno strumento fondamentale per favorire la concorrenza e promuovere la partecipazione delle PMI, garantendo un più ampio accesso al mercato degli appalti pubblici, in conformità al principio dell'accesso al mercato sancito dall'articolo 3 del Codice.
Nel caso in questione, l'obbligo di partecipazione a tutti i lotti realizza sostanzialmente un accorpamento de facto che elude il principio di massima partecipazione sancito dalla normativa europea e nazionale. Come evidenziato da ANAC, la giurisprudenza consolidata ha inequivocabilmente stabilito che l'imposizione dell'obbligo di partecipazione a tutti i lotti vanifica la funzione pro-concorrenziale della suddivisione, configurando un artificioso accorpamento vietato dal comma 3 dell'articolo 58.
La stazione appaltante aveva tentato di giustificare la scelta richiamando la diversa natura dei soggetti finanziatori e l'esigenza di ottimizzazione dei tempi di realizzazione dell'opera, trattandosi di un intervento finanziato con fondi del PNRR. Tuttavia, ANAC ha chiarito che tali giustificazioni non legittimano il mancato rispetto della normativa, ribadendo che le stazioni appaltanti sono chiamate a perseguire il risultato dell'affidamento con la massima tempestività, ma pur sempre nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
ANAC ha invitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela tutti gli atti di gara (bando, disciplinare di gara e atti conseguenziali), assegnando un termine di 15 giorni per conformarsi al parere, con l'avvertenza che, in mancanza, l'Autorità sarà legittimata ad impugnare la documentazione di gara esaminata.
La delibera rappresenta un importante precedente per tutte le stazioni appaltanti, ribadendo che la suddivisione in lotti non può essere vanificata attraverso clausole che, di fatto, ricompongono l'unitarietà dell'affidamento, compromettendo così l'accesso delle piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici.
Questo intervento di ANAC si inserisce nel più ampio quadro di tutela della concorrenza negli appalti pubblici, confermando l'orientamento volto a garantire la massima partecipazione alle procedure di gara. Le stazioni appaltanti dovranno prestare particolare attenzione nella redazione dei bandi, evitando previsioni che, pur formalmente rispettose della suddivisione in lotti, ne vanifichino nella sostanza la funzione pro-concorrenziale.