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La Corte dei Conti Veneto, con delibera n. 16/2026 ha espresso parere in materia di programmazione dei lavori pubblici in riferimento alla “la corretta interpretazione dei Principi contabili generali nn. 5 e 9, di cui all’Allegato 1 al D.Lgs. n. 118/2011 e s.m.i., in relazione all’applicazione dell’articolo 37 del D.Lgs. n. 36/2023, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, nonché dell’articolo 3 dell’Allegato I.5 allo stesso Codice, laddove condizionano l’approvazione del Programma triennale dei lavori pubblici al rispetto del vincolo di coerenza con il bilancio ed i principi contabili posti a governo della programmazione economico-finanziaria degli Enti locali”. Il richiedente ha inteso evidenziare che “La questione rileva con particolare (ma non esclusivo) riferimento alla L. n. 145/2018 (Legge di bilancio 2019) e s.m.i., articolo 1, commi 139-140, i quali istituiscono a favore dei Comuni un piano pluriennale di erogazione di contributi per investimenti relativi ad opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, subordinando l’ammissibilità delle domande di finanziamento alla condizione che le stesse abbiano riguardo ad opere già inserite nella programmazione dell’Ente richiedente”.

Premesso il richiamo all’art. 37, comma 1, nonché all’art. 3 dell’allegato I.5 al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), il richiedente si sofferma sull’”obbligo di coerenza” del “Programma triennale dei lavori pubblici, (…) nonché i relativi elenchi annuali” (cfr. art. 3, comma 1, dell’allegato I.5)”, rispettivamente, con “i documenti pluriennali di programmazione” e “col bilancio”, entrambi richiamati nella suddetta normativa, che si ritiene “piana applicazione del Principio contabile generale n. 10 - «Principio della coerenza» - di cui all’Allegato 1 al D.Lgs. n. 118/2011 e s.m.i., secondo il quale: «Occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale. (…) La coerenza interna implica: - in sede preventiva, che gli strumenti di programmazione pluriennale e annuale siano conseguenti alla pianificazione dell’ente; (…)»”.

Alla luce dei richiamati principi, nella richiesta di parere si esaminano quindi le circostanze nelle quali gli enti vengono a trovarsi, laddove “partecipino a bandi finalizzati alla concessione di contributi per il finanziamento di spese di investimento, e che, in conformità alle disposizioni di fonte statale o regionale cui danno attuazione, detti bandi prevedano, quale requisito per l’ammissibilità delle domande di contributo, che queste ultime abbiano riguardo al finanziamento di opere inserite nella programmazione dell’Ente richiedente”, facendo menzione dell’art. 1, commi 139 e seguenti, legge n. 145/2018, in particolare nella parte in cui prevede che “Per ciascun anno: a) la richiesta di contributo deve riferirsi a opere inserite in uno strumento programmatorio; (…)”.

Tuttavia, secondo il richiedente, il rispetto del requisito richiesto per il finanziamento, ovvero l’inserimento dell’opera in uno strumento programmatorio in ottemperanza al principio di coerenza richiamato nelle disposizioni del Codice dei contratti, potrebbe implicare al tempo stesso la violazione dei principi generali n. 5 - “Principio della veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità” - e n. 9 - “Principio della prudenza” - di cui al richiamato allegato 1 al d.lgs. n. 118/2011.

La richiesta di parere, diffusamente argomentata sul punto, si conclude con la proposizione di due opzioni interpretative, attraverso le quali è possibile risolvere la supposta antinomia tra i sopra richiamati principi, articolate a loro volta in numerosi quesiti, contraddistinti dalle lettere A e B. In particolare, l’Ente chiede di conoscere se: “In presenza di bandi di finanziamento che, come nella fattispecie regolata dai commi 139 e segg. della Legge di bilancio 2019, esigono che la richiesta di contributo abbia ad oggetto opere già inserite nello strumento programmatorio di cui all’art. 37 del Codice dei contratti al momento della presentazione della domanda (…):

A.1 se i Principi contabili generali nn. 5 e 9 di cui all’Allegato 1 al D.Lgs. n. 118/2011 debbano interpretarsi come positivi di una nozione rigorosa («forte») dei canoni di attendibilità e prudenza delle previsioni contabili, sicché debba ritenersi in contrasto con i medesimi l’eventuale iscrizione a bilancio di fonti di finanziamento di investimenti non assistite da una prognosi di acquisizione caratterizzata da un grado di probabilità elevato o prossimo alla certezza, sulla base di dati concreti, oggettivi e dimostrabili;

A.2 in caso di risposta affermativa al quesito A.1, se, ai fini dell’approvazione del Programma dei lavori pubblici inclusivo dell’opera oggetto della richiesta di finanziamento, di cui si preveda l’inserimento nell’elenco annuale, la specificazione della «fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio», pur prescritta dall’art. 37, comma 1, lettera b), del Codice, non sia esigibile al momento della presentazione della domanda di contributo, pena la violazione dei suddetti principi contabili cui pure è vincolata l’approvazione del Programma ai sensi del medesimo art. 37;

A.3 in caso di risposta affermativa al quesito A.2, se, in questa fase (presentazione della domanda di contributo), ed agli effetti del comma 140 della Legge di bilancio 2019 (e di disposizioni di legge consimili), il Programma dei lavori pubblici, e lo stesso elenco annuale, debbano ritenersi svolgere una funzione di mera pianificazione ed indirizzo strategico, non ancora vincolante sotto il profilo contabile, e che tale diventerà soltanto dopo che l’Ente potrà disporre di elementi attendibili (nel senso «forte» sopra delineato) relativi all’esito del procedimento di assegnazione del contributo; in questa successiva fase, l’iscrizione a bilancio del finanziamento, a copertura della connessa spesa in conto capitale, potrà - e dovrà - essere effettuata, con contestuale integrazione degli atti approvativi e delle schede del Programma triennale/elenco annuale;

A.4 sempre in caso di risposta affermativa al quesito A.1, se, ai fini dell’approvazione del Programma dei lavori pubblici inclusivo dell’opera oggetto della richiesta di finanziamento, di cui si preveda l’inserimento nella seconda o terza annualità, la «coerenza con il bilancio», pur prescritta dall’art. 37, comma 1, lettera a), del Codice, non sia esigibile al momento della presentazione della domanda di contributo, pena la violazione dei suindicati principi contabili cui pure è vincolata l’approvazione del Programma ai sensi del medesimo art. 37;

A.5 in caso di risposta affermativa al quesito A.4, se, in questa fase (presentazione della domanda di contributo), ed agli effetti del comma 140 della Legge di bilancio 2019 (e di disposizioni di legge consimili), il Programma dei lavori pubblici debba ritenersi svolgere una funzione di mera pianificazione ed indirizzo strategico, non ancora vincolante sotto il profilo contabile, e che tale diventerà soltanto dopo che l’Ente potrà disporre di elementi attendibili (nel senso «forte» sopra delineato) relativi all’esito del procedimento di assegnazione del contributo; in questa successiva fase, l’iscrizione a bilancio del finanziamento, a copertura della connessa spesa in conto capitale, potrà - e dovrà - essere effettuata, con contestuale integrazione degli atti approvativi e delle schede del Programma triennale;

ovvero, in alternativa alla suddetta impostazione:

B.1 se i Principi contabili generali nn. 5 e 9 di cui all’Allegato 1 al D.Lgs. n. 118/2011 debbano interpretarsi come positivi di una nozione meno rigorosa dei canoni di attendibilità e prudenza delle previsioni contabili, sicché debba ritenersi compatibile con i medesimi l’iscrizione a bilancio di fonti di finanziamento di investimenti assistite da una prognosi «ragionevole» di acquisizione, secondo il criterio del «più probabile che non», oppure secondo parametri probabilistici alternativi di grado inferiore al 50%, purché apprezzabile non meramente accidentale, sempre sulla base di dati oggettivi;

B.2 in caso di risposta affermativa al quesito B.1, se, ai fini dell’approvazione del Programma dei lavori pubblici inclusivo dell’opera oggetto della richiesta di finanziamento, di cui si preveda l’inserimento nell’elenco annuale, la specificazione della «fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio», come prescritta dall’art. 37, comma 1, lettera b), del Codice, possa - e debba - legittimamente effettuarsi già al momento della presentazione della domanda di contributo, procedendo ad iscrivere nella prima annualità del bilancio l’entrata attesa da contributo esterno, sulla base di una prognosi ragionevole di assegnazione espletata secondo i criteri sopra delineati;

B.3 sempre in caso di risposta affermativa al quesito B.1, se, ai fini dell’approvazione del Programma dei lavori pubblici inclusivo dell’opera oggetto della richiesta di finanziamento, di cui si preveda l’inserimento nella seconda o terza annualità, la «coerenza con il bilancio», come prescritta dall’art. 37, comma 1, lettera a), del Codice, sia parimenti esigibile già al momento della presentazione della domanda di contributo, e se ciò implichi ugualmente di iscrivere nella seconda o terza annualità del documento contabile l’entrata attesa da contributo esterno, sulla base di una previsione ragionevole di assegnazione espletata secondo i criteri sopra delineati”.

LA CORTE DEI CONTI HA RISPOSTO evidenziando che le previsioni dell’Ente devono sempre scaturire da analisi accurate tanto dei dati storici e dei parametri quanto fondarsi su aspettative razionali e realistiche di scenari futuri, così come, nella determinazione della dimensione contabile, deve attenersi al principio di prudenza, senza per ciò stesso sconfinare in un approccio eccessivamente restrittivo, tenendo presente che gli strumenti di programmazione degli interventi, che sono ritenuti necessari per il soddisfacimento dei bisogni e per l’erogazione dei servizi alla collettività di riferimento, sono funzionali ad accogliere, nei termini indicati dal principio contabile applicato della programmazione, sia proiezioni strategiche che progetti dotati di un maggior grado di esecutività, laddove le prime implicano orizzonti pluriennali e possono scontare un grado di indeterminatezza che può essere via via ridotto perfezionando le analisi e le valutazioni, mentre i secondi, inseriti in una dimensione temporale annuale, richiedono la corretta e puntuale previsione anche delle coperture finanziarie.

Si può affermare, pertanto, che la coerenza rispetto al bilancio (richiesta dall’art. 37 del codice dei contratti pubblici) deve rispecchiare, come richiesto dai principi contabili, la struttura della programmazione, graduandosi rispetto all’orizzonte temporale di riferimento.

In tal senso, l’Ente, nell’attività di programmazione, si atterrà agli strumenti e alle procedure previste dall’allegato 4.1 al d.lgs. n. 118/2011 concernente il principio applicato della programmazione, mentre con riferimento alle due impostazioni delineate nella richiesta di parere, si ritiene che esse non siano in concreta opposizione tra loro, considerato che è ben possibile individuare circostanze o cronoprogrammi che richiedono un approccio rigoroso nell’applicazione dei canoni di attendibilità e prudenza (progetti che sono dotati di fonti di finanziamento che hanno raggiunto “un grado di probabilità elevato o prossimo alla certezza, sulla base di dati concreti, oggettivi e dimostrabili” e, pertanto, maturi per l’attuazione) e altre condizioni e orizzonti temporali nei quali l’inserimento di progetti nei documenti di programmazione scaturisce da scelte strategiche, in ogni caso giustificate da previsioni di finanziamento che devono essere “assistite da una prognosi «ragionevole» di acquisizione”.

Se, da un lato, le analisi, le valutazioni e la ponderazione dei rischi è attività discrezionale dell’ente, come anche l’individuazione in concreto degli investimenti che si ritengono necessari, dall’altro, tali scelte possono, in qualche caso, non essere in linea - o comunque non aver raggiunto il richiesto livello di programmazione - con le politiche di investimento attuate, di volta in volta, dal legislatore.

Nella soluzione sopra prospettata è la risposta ai quesiti A1 e B1 dell’Ente, laddove tutte le altre richieste, subordinate alle condizioni poste in A1 e B1, possono ritenersi assorbite.