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La Corte dei Conti Lombardia con delibera n. 131/2025 ha affrontato il tema della donazione modale.

l Sindaco del comune istante premette che nel 2023 l'Amministrazione ha deliberato la cessione e poi costituito, con scrittura privata non autenticata e non trascritta nei pubblici registri, il diritto di superficie, in favore di Croce Rossa Italiana, su un'area già destinata a servizi, da adibire esclusivamente alla realizzazione di un centro di pronto intervento per il primo soccorso, nonché di protezione civile da parte dell'Ente beneficiario e che quest'ultimo ha in effetti realizzato un fabbricato attualmente accatastato in ditta al comune.

In questo quadro, tenuto conto dell'intenzione delle parti di “ regolarizzare la titolarità dei rispettivi diritti reali ” (mediante atto pubblico che trasferisce al privato il diritto di proprietà superficiaria per 99 anni a decorrere dal 2003, fermo restando il mantenimento in capo al comune del diritto di proprietà dell'area, ai sensi dell'art. 952 cc), il Sindaco chiede di sapere “ se il Comune possa effettuare una donazione a favore di un soggetto privato che da anni svolge una funzione di interesse pubblico vincolando l'impiego del bene donato alla suddetta funzione o se tale donazione sia preclusa in quanto contrastante con il principio di valorizzazione onerosa dei beni disponibili della pubblica amministrazione”.

La Corte dei Conti ha precisato che le disposizioni che espressamente consentono all'ente pubblico di disporre gratuitamente di beni appartenenti al patrimonio, quali ad esempio l'art. 71, co. 2, del decreto legislativo n. 117/2017 (cd Codice del Terzo Settore), possono essere intese come deroghe, di stretta interpretazione, al principio generale che imporrebbe il conseguimento di un'entrata patrimoniale commisurata al valore di mercato del bene alienato; ovvero, in alternativa, come applicazione di un principio generale opposto, che, sotto il profilo in esame, non pone limitazioni alla capacità di agire dell'ente pubblico.

Il Collegio non ignora la posizione della giurisprudenza contabile, la quale in più occasioni ha affermato l'incompatibilità della donazione modale e degli atti di cessione gratuiti di beni pubblici con i principi contenuti nelle norme che disciplinano la cessione e la valorizzazione del patrimonio disponibile della PA (così le deliberazioni lombardia/164/2019/par; piemonte/16/2020/par, basilicata/59/2022/par; basilicata/15/2023/par; calabria/70/2024/par). E, tuttavia, da tale premessa non è fatto discendere un divieto assoluto di disposizione per donazione ovvero gratuitamente, essendo sempre rimessa all'Amministrazione la valutazione della idoneità dell'atto gratuito a realizzare, nel caso concreto, la migliore e corretta gestione del patrimonio ed il soddisfacimento di un interesse pubblico.

In un'ottica in parte analoga, più recentemente, questa Sezione ha precisato che “ la giurisprudenza ammette specifiche eccezioni al principio di redditività del bene pubblico solo laddove venga perseguito un interesse pubblico di rango equivalente o superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni ” (così le deliberazioni lombardia/251/2024/par, nonché lombardia/234/2024/par sul bilancio fra principi).

Nel presupposto che non esista un divieto espresso, anche la giurisprudenza civile si è più volte pronunciata nel senso di riconoscere l'esistenza, in generale, della capacità di donare degli enti pubblici, con l'importante precisazione che per essi lo spirito di liberalità deve necessariamente avere di mira il pubblico interesse (fra le più recenti, Cass. civ., Sez. V, Sent. 6-7-2012, n. 11369), anche se lo scopo, che l'ente tende a stabilire in concreto con l'atto di liberalità, non rientri tra i suoi fini istituzionali, ma coincide con quelli cui è diretta l'attività dello Stato o di altro ente pubblico.

È dunque la migliore cura dell'interesse pubblico che dovrebbe guidare la pubblica amministrazione titolare del bene nella scelta gestionale; e se di norma la gestione onerosa dovrebbe essere preferita, ciò non significa che non possono configurarsi ipotesi, anche al di fuori di quelle tipiche previste espressamente dall'ordinamento, in cui la rinuncia ad un corrispettivo a fronte della cessione di un bene o di un diritto sul bene rappresenta una via legittimamente percorribile da parte dell'ente pubblico, perché in grado di realizzare superiori finalità di pubblico interesse.

In questo quadro è possibile concludere che il ricorso alla donazione modale da parte di un comune non sia preclusa né in linea generale, né in concreto, ove diretta a ripristinare la piena corrispondenza dello stato di diritto a quello di fatto. Resta fermo che le ragioni sottese alla “liberalità” sono rimesse alla valutazione discrezionale dell'amministrazione, la quale dovrà esplicitarle nell'ambito di un'adeguata motivazione, tenendo conto del canone di funzionalizzazione all'interesse pubblico sopra richiamato.