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Il Consiglio di Stato con Sentenza n. 436/2026 è intervenuto in materia di controllo società pubbliche di grande interesse su cui abbiamo sviluppato la Circolare Delfino & Partners n. 4/2026, molto scaricata da parte degli enti locali.

Come rivela anche il portale di Giustizia Amministrativa, la nozione di società a partecipazione pubblica e (quella di) società a controllo pubblico non sono sovrapponibili, essendo differenti i presupposti normativi delle due figure. Infatti è impossibile predicare la sussistenza di un controllo in ragione della semplice o mera partecipazione societaria, risultando necessari – in caso di controllo congiunto - atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo che è alla base della definizione di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 che richiama un “potere”, da leggersi in correlazione alla lett. b) del medesimo articolo. Non è dunque sufficiente a tali fini una semplice sommatoria delle partecipazioni di soggetti pubblici, tale da esprimere la maggioranza del capitale sociale, ma occorrono piuttosto, in assenza di un controllo monocratico ex art. 2359 c.c., atti o accordi che vincolino i soggetti pubblici all’esercizio congiunto delle loro prerogative - così da rendere concreto ed effettivo un “potere” di controllo pubblico - o un comportamento concludente dei soci pubblici orientato in tal senso. (Vedasi Consiglio di Stato, sez. V, 10 marzo 2023, n. 2543; sulla differenza tra partecipazione societaria e controllo si veda, inoltre, Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2019, n. 578; v., anche, Corte dei conti, sez. riunite, 22 maggio 2019, n. 16).

In motivazione la Sezione ha precisato che il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli enti che si assumono – per questo – controllanti non è, ex se, indice del controllo. Una diversa affermazione rischierebbe infatti di affidare la verifica del controllo al solo riscontro dell’ammontare delle partecipazioni, giungendo ad affermare la sussistenza di un controllo congiunto in ogni caso in cui tale sommatoria consenta, solo astrattamente, di poter conferire al gruppo un’influenza dominante. In sostanza, se il dato numerico è ex se significativo nel caso di dominanza solitario, lo stesso non è, necessariamente, tale in caso di pluralità di partecipazioni.

La nozione di controllo pubblico di cu all'art. 2 comma 1, lett. m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, comprende sia il controllo solitario, sia il controllo congiunto, che si estrinseca nell'influenza dominante esercitata da più enti pubblici. Il controllo congiunto può avvenire anche mediante una concertazione tacita, frutto di comportamenti concludenti dei soci pubblici e non richiede necessariamente un patto parasociale espresso. Occorre pertanto valutare nel concreto la vicenda, verificando se emergano elementi in base ai quali affermare tale operare congiunto, potendosi ricorrere non solo alle prove dirette ma anche alle prove indirette e, in particolare, ad indizi che – se gravi, precisi e concordanti – consentono di ritenere provata tale concertazione, senza dover ricorrere ad una presunzione di controllo derivante dalla partecipazione maggioritaria. (Vedasi Consiglio di Stato, sez. IV, 17 giungo 2025, n. 5289; sez. VI, 18 aprile 2023, n. 3880. Sulla seconda parte della massima: Corte dei Conti, Sezioni riunite, 22 maggio 2019, n. 16).

In motivazione la sezione ha precisato che la previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 175/2016 effettua un rinvio integrale alla disposizione di cui dall’art. 2, comma 1, lett. b), del medesimo articolato normativo. Questo rinvio integrale non consente, quindi, di ritenere che debba farsi riferimento solo alla disposizione contenuta nel secondo periodo dell’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 175/2016, atteso che il rinvio è anche al primo periodo e, quindi, all’art. 2359 c.c., non limitato, quindi al solo controllo solitario. Una diversa interpretazione priverebbe parzialmente la portata della regola di rinvio dell’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 175/2016, che, invece, ricomprende - anche nel caso di più amministrazioni - le ipotesi di controllo di cui all’art. 2359 c.c., pur richiedendo, che questi presupposti si traducano nell’esercizio concreto del potere; una diversa esegesi condurrebbe, quindi, ad un’interpretatio abrogans dell’art. 2, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 175/2016, escludendo dalla portata del rinvio – in caso di pluralità di amministrazioni – le ipotesi di controllo previste dall’art. 2359 c.c.. Al fine di pervenire alla conclusione che nella fattispecie di cui è causa si versasse in un'ipotesi di società a controllo pubblico con riferimento ad una società partecipata per il 49,20% dal comune di Padova, per il 49,20% dalla camera di commercio di Padova e per l’1,60% alla provincia di Padova, la sezione ha evidenziato che tutte le principali decisioni adottate dalla società in merito al processo di riposizionamento strategico e con riferimento ai principali atti societari (approvazione bilanci, nomine amministratori) risultavano approvate o all’unanimità o con il solo voto contrario della Provincia, che è il soggetto che aveva una partecipazione del tutto minoritaria. Era dato quindi riscontrare un comportamento comune al gruppo che, per il carattere costante e reiterato, non poteva ritenersi un mero “allineamento accidentale” ma, piuttosto, l’indice di un’intesa tacita e duratura da parte dei componenti del gruppo, avuto riguardo anche alle comuni finalità, costituite dal rilancio dell'attività fieristica e dal proseguimento della realizzazione di un nuovo Centro Congressi, che avevano costituito la ragione del mantenimento della partecipazione societaria. Sulla base di tali rilievi la sezione ha confermato, con diversa motivazione, la sentenza di prime cure, che aveva respinto un ricorso proposto dalla società avverso gli esiti finali di un'indagine ispettiva del MEF.