Le convenzioni tra enti pubblici non possono sostituire le gare per l'affidamento di servizi
L'Autorità Nazionale Anticorruzione interviene nuovamente sul corretto utilizzo delle convenzioni tra pubbliche amministrazioni previste dall'art. 15 della legge n. 241/1990, tracciando un importante confine tra cooperazione istituzionale e appalto pubblico.
Con la Delibera n. 219 del 10 giugno 2026, ANAC ha esaminato una convenzione stipulata tra un'Agenzia regionale strategica e un Comune per lo svolgimento di attività di supporto tecnico-amministrativo nella progettazione, nell'affidamento e nella gestione di opere pubbliche, estendendo tuttavia le proprie valutazioni anche agli altri accordi strutturati secondo il medesimo schema.
Secondo l'Autorità, le convenzioni ex art. 15 della legge n. 241/1990 costituiscono uno strumento eccezionale di cooperazione tra amministrazioni e possono essere utilizzate esclusivamente quando ricorrono tutti i presupposti previsti dall'art. 7 del Codice dei contratti pubblici. In particolare, deve esistere un effettivo interesse pubblico comune, una reale condivisione di compiti e responsabilità tra gli enti coinvolti, l'assenza di un corrispettivo economico e la mancata alterazione delle regole della concorrenza.
Nel caso esaminato, ANAC ha invece rilevato numerosi elementi incompatibili con un'autentica cooperazione istituzionale. L'accordo attribuiva all'Agenzia attività molto ampie e diversificate, comprendenti supporto alla progettazione, predisposizione di bandi e disciplinari di gara, verifica preventiva dei progetti, attività di committenza e ulteriori servizi specialistici destinati all'esclusivo interesse del Comune. Inoltre, era prevista la possibilità di affidare a soggetti esterni parte delle prestazioni, con rimborso integrale dei relativi costi.
L'Autorità osserva che un simile assetto non realizza una collaborazione paritaria tra amministrazioni, ma integra un rapporto sinallagmatico nel quale una parte fornisce prestazioni tecniche specialistiche dietro remunerazione, seppure qualificata formalmente come "rimborso spese". Anche il riconoscimento di anticipazioni economiche, acconti in corso d'opera e incentivi per funzioni tecniche al personale dell'Agenzia rappresentano, secondo ANAC, indici sintomatici della natura onerosa del rapporto.
Di conseguenza, la convenzione non può beneficiare del regime derogatorio previsto per gli accordi di cooperazione tra amministrazioni e deve essere qualificata come un vero e proprio appalto pubblico di servizi, da affidare nel rispetto delle procedure di evidenza pubblica previste dal d.lgs. n. 36/2023. L'utilizzo improprio dello strumento convenzionale, evidenzia l'Autorità richiamando anche la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte di giustizia dell'Unione europea, determina infatti un'indebita compressione della concorrenza e rischia di sottrarre al mercato attività economicamente contendibili.
Il messaggio dell'ANAC è chiaro: le convenzioni possono rappresentare uno strumento legittimo di cooperazione istituzionale soltanto quando sono finalizzate allo svolgimento condiviso di funzioni pubbliche comuni. Quando, invece, una delle amministrazioni si limita a fornire servizi specialistici nell'interesse esclusivo dell'altra, anche se senza finalità lucrative, trova applicazione la disciplina ordinaria dei contratti pubblici e diventa necessario il ricorso alle procedure di gara.