Violazioni multiple negli appalti PNRR: accordo quadro illegittimo, stazione appaltante non qualificata e gravi ritardi nell'esecuzione
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha deliberato pesanti sanzioni nei confronti di un importante Comune per gravi violazioni del Codice degli Appalti in una procedura di affidamento di lavori finanziati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. La delibera n. 435 del 5 novembre 2025 evidenzia un quadro di irregolarità sistemiche che hanno compromesso la corretta gestione di fondi pubblici strategici per un valore di quasi quattro milioni di euro.
Le violazioni accertate dall'Autorità configurano un caso emblematico delle criticità che ancora affliggono il sistema degli appalti pubblici italiani, particolarmente gravi quando coinvolgono risorse del PNRR soggette a stringenti vincoli temporali europei. Il procedimento di vigilanza ha rivelato come l'ente comunale abbia sistematicamente eluso le norme di qualificazione delle stazioni appaltanti, utilizzato impropriamente lo strumento dell'accordo quadro e accumulato ritardi che compromettono il rispetto delle scadenze imposte dai finanziamenti europei.
La prima e più grave violazione riguarda l'art. 1, co. 1, lett. a), d.l. 32/2019, norma che per gli affidamenti finanziati dal PNRR impone ai comuni non capoluogo di provincia di procedere attraverso unioni di comuni, province, città metropolitane o comuni capoluogo. Nonostante la gara fosse formalmente indetta dalla Centrale Unica di Committenza dell'Unione dei Comuni, tutti i provvedimenti sostanziali sono stati adottati direttamente dal comune non qualificato, configurando un'elusione delle norme sulla qualificazione delle stazioni appaltanti.
L'ANAC ha chiarito che "in caso di gara su delega, i provvedimenti più significativi della procedura di affidamento devono essere adottati, sia formalmente che sostanzialmente, dal soggetto delegato, che ne assume la consapevole e piena responsabilità giuridica". Nel caso specifico, il comune ha adottato direttamente il provvedimento di ammissione a gara, la nomina della commissione giudicatrice e l'aggiudicazione definitiva, violando il principio di qualificazione che costituisce "un pilastro del codice del 2023, funzionale a garantire una effettiva e sostanziale elevazione delle competenze nella gestione degli affidamenti pubblici".
La seconda violazione concerne l'art. 59 del d.lgs. 36/2023 sull'utilizzo degli accordi quadro. L'ente ha posto a base di gara un progetto definitivo incompleto e inadeguato, rinviando la determinazione esatta delle prestazioni alla successiva redazione del progetto esecutivo. Questa prassi viola i principi fondamentali dell'accordo quadro con unico fornitore, che "postula la esatta predeterminazione delle condizioni caratterizzanti l'oggetto della prestazione e vieta l'introduzione di successive modifiche sostanziali".
L'Autorità ha precisato che "in caso di realizzazione di nuove opere, in cui sia posto a base di gara un progetto incompleto, non è legittimo il ricorso all'accordo quadro con unico fornitore". Quando l'accordo quadro risulta incompleto, deve necessariamente farsi ricorso alla riapertura del confronto competitivo prevista dall'art. 59, comma 4, lett. b) del Codice. L'incompletezza del progetto ha inoltre compromesso la concorrenza, non consentendo ai partecipanti di formulare offerte pienamente consapevoli dell'oggetto dell'appalto.
La terza violazione riguarda gli artt. 95 e 99 del d.lgs. 36/2023 per l'omessa verifica dei debiti fiscali non definitivamente accertati in capo all'aggiudicatario e all'ausiliario al momento dell'aggiudicazione. Nonostante l'ente abbia successivamente prodotto la documentazione comprovante l'assenza di pendenze rilevanti, l'ANAC ha ribadito che "il requisito andava verificato alla data di aggiudicazione e non successivamente su sollecitazione dell'Autorità", richiamando il principio di continuità nel possesso dei requisiti stabilito dal Consiglio di Stato.
Il quadro delle violazioni si completa con i gravi ritardi accumulati nell'esecuzione dell'opera, imputabili principalmente all'inadeguatezza della progettazione posta a base dell'affidamento. L'opera, che doveva concludersi entro il 31 dicembre 2025, ha subito ritardi tali da rendere "difficilmente giustificabili le criticità evidenziate", considerando "la peculiare significatività che assume il rispetto delle tempistiche nell'ambito dei progetti PNRR".
Il progetto esecutivo inizialmente approvato nel novembre 2023 si è rivelato "inadeguato a consentire l'effettivo avvio delle lavorazioni", tanto da richiedere una completa rielaborazione completata solo nell'agosto 2024 e approvata nel novembre 2024. Questo ha comportato che l'opera sia rimasta "sostanzialmente ferma dal novembre 2023 al maggio 2025", compromettendo il rispetto delle scadenze europee.
La delibera ANAC rappresenta un monito per tutte le amministrazioni impegnate nella gestione dei fondi PNRR. Le violazioni accertate dimostrano come l'urgenza di rispettare le scadenze europee non possa giustificare l'elusione delle norme fondamentali del Codice degli Appalti, particolarmente quelle sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e sulla corretta progettazione delle opere.
L'Autorità ha sottolineato che "pur comprendendo che l'operato dell'ente comunale era volto a rispettare le tempistiche imposte da una procedura amministrativa, non possono tacersi le violazioni della materia contrattuale, che appaiono necessario presupposto per il corretto e legittimo utilizzo di detti fondi". La stazione appaltante è ora tenuta a comunicare all'ANAC le determinazioni assunte entro trenta giorni, mentre permane il rischio di compromettere definitivamente l'utilizzo dei finanziamenti europei a causa dei ritardi accumulati.