Controlli inadeguati nella fase esecutiva degli appalti di ristorazione
L'Autorità Nazionale Anticorruzione ha evidenziato gravi carenze nei controlli durante l'esecuzione di un contratto di servizio di ristorazione mensa, richiamando le amministrazioni al rispetto sostanziale degli obblighi di verifica previsti dalla normativa sui contratti pubblici.
L'intervento dell'ANAC riguarda un appalto di ristorazione del valore di oltre 7,8 milioni di euro, aggiudicato con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per il periodo 2023-2027. Nonostante la presenza di una disciplina contrattuale dettagliata sui controlli e l'esistenza di verbali periodici di verifica, l'Autorità ha constatato l'inadeguatezza sostanziale dell'attività di controllo svolta.
Le principali criticità individuate riguardano l'estrema genericità dei verbali di controllo, che si limitano a dichiarazioni formali di conformità senza fornire alcuna evidenza degli accertamenti specificamente condotti. Come sottolineato dall'ANAC, i verbali risultano "connotati dall'assenza di qualsiasi indicazione dei criteri di misurabilità della qualità e delle quantità utilizzati per l'accertamento eseguito".
La normativa sui contratti pubblici attribuisce all'ANAC funzioni di vigilanza e controllo sui contratti pubblici, come stabilito dall'art. 222 del d.lgs. 36/2023, che prevede espressamente la vigilanza "sulla corretta esecuzione dei contratti pubblici".
Per i servizi di ristorazione, l'art. 130 del nuovo Codice Appalti stabilisce che tali servizi devono essere aggiudicati esclusivamente con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con particolare attenzione alla qualità dei generi alimentari e al rispetto dei criteri ambientali minimi.
L'attività di controllo nella fase esecutiva non costituisce un mero adempimento formale, ma rappresenta lo strumento fondamentale per verificare l'esatto adempimento delle prestazioni contrattuali. Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, nei servizi di ristorazione i controlli devono riguardare specificamente la sicurezza alimentare, il rispetto delle procedure, la qualità delle derrate e la conformità ai criteri ambientali minimi.
Particolare rilevanza assume il controllo dell'effettiva realizzazione delle migliorie proposte dall'operatore economico quando l'appalto sia stato aggiudicato con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Come osservato dall'ANAC, tali migliorie "hanno concorso in maniera apprezzabile alle determinazioni assunte dalla stazione appaltante ai fini dell'aggiudicazione della gara".
Un aspetto centrale della questione riguarda l'applicazione di criteri oggettivi di misurabilità della qualità. La normativa di settore richiede che il controllo sia "realizzato con criteri di misurabilità della qualità, sulla base di parametri oggettivi", come previsto dall'art. 18, comma 2 del D.M. 49/2018.
L'inadeguatezza dei controlli comporta non solo violazioni formali della normativa, ma compromette la finalità sostanziale dell'attività di verifica, che consiste nell'attestare "la conformità del servizio fornito in termini di quantità, qualità e puntualità".
L'ANAC ha invitato l'amministrazione interessata a tenere conto delle criticità rilevate "in vista di un adeguato e puntuale rispetto della normativa di settore", evidenziando che i controlli in fase di esecuzione "non devono essere intesi come mero adempimento formale, rivestendo piuttosto un ruolo sostanziale nel garantire l'adeguata e conforme esecuzione delle prestazioni contrattualizzate".
Il caso rappresenta un importante richiamo per tutte le stazioni appaltanti sull'importanza di implementare sistemi di controllo effettivi e documentati, particolarmente negli appalti di servizi essenziali come la ristorazione, dove la qualità delle prestazioni incide direttamente sul benessere degli utenti e sul rispetto di normative imperative in materia di sicurezza alimentare e sostenibilità ambientale.
La definizione del procedimento da parte dell'ANAC costituisce un precedente significativo che sottolinea come la vigilanza dell'Autorità si estenda non solo alla fase di affidamento, ma anche alla corretta esecuzione dei contratti, richiedendo alle amministrazioni un approccio sostanziale e non meramente formale nell'attività di controllo.