La maggiore spesa di personale derivante da reinternalizzazione non è neutra ai fini della capacità assunzionale
La Corte dei Conti Basilicata, con parere n. 98/2026 ha affrontato la questione relativa all’internalizzazione di servizi pubblici, in riferimento alla capacità assunzionale. La domanda del Comune istante è di fatto la seguente: se l’ente riassume personale, in precedenza trasferito sul soggetto verso cui è stato esternalizzato il servizio, è possibile neutralizzare la spesa ai fini della capacità assunzionale, visto che con l’internalizzazione l’ente locale avrà anche maggiori entrate? La Corte dei Conti ha risposto negativamente.
Sul punto è necessario fare riferimento anche all’art. 19 comma 8 del Dlgs 175/2016 TUSP, che tratta proprio l’internalizzazione di servizi in precedenza esternalizzati: "Le pubbliche amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in società, in caso di reinternalizzazione di funzioni o servizi esternalizzati, affidati alle società stesse, procedono, prima di poter effettuare nuove assunzioni, al riassorbimento delle unità di personale già dipendenti a tempo indeterminato da amministrazioni pubbliche e transitate alle dipendenze della società interessata dal processo di reinternalizzazione, mediante l'utilizzo delle procedure di mobilità di cui all'articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e nel rispetto dei vincoli in materia di finanza pubblica e contenimento delle spese di personale. Il riassorbimento può essere disposto solo nei limiti dei posti vacanti nelle dotazioni organiche dell'amministrazione interessata e nell'ambito delle facoltà assunzionali disponibili. La spesa per il riassorbimento del personale già in precedenza dipendente dalle stesse amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo indeterminato non rileva nell'ambito delle facoltà assunzionali disponibili e, per gli enti territoriali, anche del parametro di cui all'articolo 1, comma 557-quater, della legge n. 296 del 2006, a condizione che venga fornita dimostrazione, certificata dal parere dell'organo di revisione economico-finanziaria, che le esternalizzazioni siano state effettuate nel rispetto degli adempimenti previsti dall'articolo 6-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e, in particolare, a condizione che:
a) in corrispondenza del trasferimento alla società della funzione sia stato trasferito anche il personale corrispondente alla funzione medesima, con le correlate risorse stipendiali;
b) la dotazione organica dell'ente sia stata corrispondentemente ridotta e tale contingente di personale non sia stato sostituito;
c) siano state adottate le necessarie misure di riduzione dei fondi destinati alla contrattazione integrativa;
d) l'aggregato di spesa complessiva del personale soggetto ai vincoli di contenimento sia stato ridotto in misura corrispondente alla spesa del personale trasferito alla società".
La Sezione evidenzia che il legislatore, nel dettare la disciplina in materia di assunzioni di personale a tempo indeterminato per gli enti locali, ha introdotto un sistema basato sul principio del necessario rispetto della sostenibilità finanziaria della relativa spesa, ancorando la capacità assunzionale a “valori soglia” determinati dal rapporto tra la spesa complessiva per tutto il personale rilevata nell’ultimo rendiconto della gestione approvato (al lordo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione) e la media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati (al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione). Eventuali eccezioni a tale principio non potrebbero che trovare fondamento espresso in specifiche, e derogatorie, previsioni normative, come avvenuto, ad esempio, con l’art. 57, comma 3-septies, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito con legge 13 ottobre 2020, n. 126. “Diversamente, si creerebbe un conflitto con lo spirito delle nuove disposizioni che, se da un lato introducono un regime flessibile nella determinazione delle facoltà di assunzione del personale a tempo indeterminato, dall'altro istituiscono un rigoroso vincolo tra la spesa per il personale e le entrate correnti (cfr. Sez. reg. contr. Lombardia, del. n. 12/2022/PAR)” (cfr. Sez. reg. contr. Liguria, deliberazione n. 178/2024/PAR).
In senso analogo, si sono espresse in precedenza le Sezioni riunite in sede di controllo, che, con deliberazione n. 4/CONTR/12, hanno fissato il principio secondo il quale “l’ente locale, in caso di reinternalizzazione di servizi precedentemente affidati a soggetti esterni, non possa derogare alle norme introdotte dal legislatore statale in materia di contenimento della spesa per il personale, trattandosi di disposizioni, di natura cogente, che rispondono a imprescindibili esigenze di riequilibrio della finanza pubblica per ragioni di coordinamento finanziario, connesse ad obiettivi nazionali ancorati al rispetto di rigidi obblighi comunitari”.
Ed ancora, nel senso indicato depongono due ulteriori e decisive considerazioni. La prima discende dal disposto di cui all’art. 19, comma 8, D. Lgs. 19/8/2016 n. 175 (“Testo unico in materia di società pubbliche”), che, con riferimento al riassorbimento di “unità di personale già dipendenti a tempo indeterminato da amministrazioni pubbliche e transitate alle dipendenze della società interessata dal processo di reinternalizzazione”, stabilisce che lo stesso debba avvenire “nel rispetto dei vincoli in materia di finanza pubblica e contenimento delle spese di personale” e possa essere “disposto solo nei limiti dei posti vacanti nelle dotazioni organiche dell’amministrazione interessata e nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili”.
Peraltro, è stato correttamente osservato che “L’indicata norma, nel regolamentare quanto in precedenza non trovava disciplina legislativa, vale a dire il percorso inverso di passaggio di personale dalle società in controllo pubblico alle pubbliche amministrazioni, in caso di reinternalizzazione delle funzioni o dei servizi prima loro affidati, afferma con chiarezza che i soggetti assorbibili sono solo quelli già dipendenti dalla pubblica amministrazione che ha esternalizzato, nonché da altre pubbliche amministrazioni, sicché devono ritenersi esclusi coloro che sono stati assunti direttamente dalle società partecipate anche sulla base di una procedura selettiva, così conformandosi all’anzidetta interpretazione giurisprudenziale” (cfr. Sez. reg. contr. Valle d’Aosta, deliberazione n. 10/2017/PAR e Sez. reg. contr. Liguria, deliberazione n. 19/2020/PAR).
La seconda considerazione risiede nella constatazione che vede l’asserita neutralità finanziaria e la sostenibilità strutturale dell’operazione quali circostanze fortemente aleatorie, a fronte dell’unico dato certo costituito dall’iscrizione nel bilancio provinciale della spesa da sostenere per le retribuzioni del personale così inquadrato.
In conclusione, la Sezione ritiene che, in caso di internalizzazione di funzioni e servizi essenziali rientranti tra le competenze istituzionali dell’Ente, la spesa per il personale assorbito debba essere computata esclusivamente nei limiti della capacità assunzionale ordinaria derivante dai vigenti decreti sul “valore soglia” (rapporto spesa di personale/entrate correnti).