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Fermo restando quanto indicato nella normativa ex D.lgs. 175/2016 (c.d. TUSP), nel corso degli anni la definizione di società a controllo pubblico è stata “uno dei temi più controversi e che ha dato adito ad un intenso dibattito dottrinale e giurisprudenziale” il cui output ha portato alla creazione di due diverse scuole di pensiero: una basata sullo scambio formale di volontà fra i soggetti coinvolti, per la quale viene richiesta la sussistenza di atti formali (previsioni di legge, statuto o patto parasociale) ovvero “un atto esteriore che renda “visibile” il controllo”, ed un’altra invece di tratto più “sostanziale”, per cui il “controllo pubblico “di fatto” … si realizza solo con il mero riscontro nella compagine societaria di un assetto patrimoniale totalmente o quasi integralmente in mano agli enti pubblici … anche in assenza di meccanismi formali di coordinamento delle azioni gestorie e strategiche”.

La Corte dei conti Emilia-Romagna, come rammentato nella deliberazione n. 178/2025/REF, ha contribuito nel pluriennale dibattito, affiancando l’impostazione fornita dalla seconda opzione avente origine dall’orientamento pubblicato nel 2018 dalla Struttura competente per l’indirizzo, il controllo e il monitoraggio sull’attuazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché da quanto indicato dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella deliberazione n. 11/QMIG/2019.

Ad oggi, a parere della Corte emiliana “non vi è dubbio che la giurisprudenza contabile ed amministrativa stia convergendo verso la prospettiva “sostanzialistica” (Consiglio di Stato sent. n. 3880 del 2023; Id. sent. n. 5289 del 2025; nella stessa prospettiva interpretativa, v. anche T.A.R. Lazio, sent. n. 6983/2024 …) … orientamento giurisprudenziale che oggi … va ritenuto del tutto prevalente”.

Difatti, secondo i giudici contabili, “la visione “sostanzialistica” (cioè, quella che considera la Pubblica amministrazione come soggetto unitario) … è la tesi che meglio si conforma ad una efficace tutela nell’uso delle risorse pubbliche ed è più coerente con la tutela del mercato, valori entrambi posti alla base dell’intervento legislativo del 2016 ed alla cui esegesi deve essere improntata l’agere dell’Amministrazione pubblica.

In più, va rilevato come il tratto unificante della disciplina, così come reso nella elaborazione giurisprudenziale, sia da ricercare non nella (indiscussa) autonomia dei soggetti pubblici partecipanti (la cui capacità giuridica è bene rammentarlo si atteggia come speciale), bensì ricondotto all’interesse pubblico che motiva l’esercizio di quella specifica attività attraverso lo strumento societario.

Tale interesse (se ripartito tra più soggetti pubblici) può certo manifestarsi attraverso diverse sfaccettature in ragione dei singoli interessi delle collettività di riferimento e di cui ogni ente partecipante al consesso societario è portatore, ma è senza dubbio difficile pensare che sia così parcellizzato (e dissonante) da creare una totale disarmonia e obblighi ad una scomposizione del medesimo interesse pubblico in singole, autonome unità la cui cura, di conseguenza, imponga una alterità di azione tra i diversi enti partecipanti alla società pubblica.

Qualora tale evenienza dovesse comunque realizzarsi (e per tale via, quindi, poter escludere che la società sia a controllo pubblico nel senso del T.U.S.P.), ragioni di trasparenza, radicate nel principio di buon andamento (art. 97 Cost.), impongono di ricorrere ad una espressa formalizzazione (per esempio, mediante un patto parasociale) che, da un lato, renda palese che, nel caso di specie, la Pubblica amministrazione non può essere ricondotta all’unità per le motivazioni sopra espresse, perché, appunto, non può materialmente agire come soggetto unitario e, dall’altro, stabilisca dei metodi di composizione degli interessi delle comunità di cui i soggetti pubblici, soci, sono esponenziali.”.